2018年10月11日，國(guó)家檔案局局長(zhǎng)李明華簽署國(guó)家檔案局令第13號(hào)，公布部門(mén)規(guī)章《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》，自2019年1月1日起施行。為進(jìn)一步了解、掌握《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》的內(nèi)涵，在“6.9國(guó)際檔案日”活動(dòng)期間，一起跟隨國(guó)家檔案局專(zhuān)業(yè)人員對(duì)其系列解讀進(jìn)行學(xué)習(xí)。
《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》總則——《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》解讀之三
文/丁德勝 信玉紅
《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī) 定》）總則部分共6條，分別介紹了立法目的與依據(jù)、機(jī)關(guān)檔案定義與機(jī)關(guān)檔案工作的價(jià)值、檔案工作體制、檔案管理原則與要求、組織領(lǐng)導(dǎo)與經(jīng)費(fèi)保障等內(nèi)容。
立法目的與依據(jù)
《規(guī)定》第一條明確了立法目的、適用范圍和立法依據(jù)?！兑?guī)定》的立法目的是“加強(qiáng)各級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體（以下統(tǒng)稱(chēng)機(jī)關(guān)）檔案工作，推進(jìn)機(jī)關(guān)檔案科學(xué)、規(guī)范管理，豐富國(guó)家檔案資源，為各項(xiàng)工作提供有效服務(wù)”，簡(jiǎn)言之，就是加強(qiáng)檔案工作、推進(jìn)檔案管理、豐富檔案資源、提供有效服務(wù)，四項(xiàng)內(nèi)容環(huán)環(huán)相扣，層層遞進(jìn)，明確了《規(guī)定》制定的原因與主要目標(biāo)，也為機(jī)關(guān)檔案工作的開(kāi)展指明了方向。在適用范圍上，《規(guī)定》基本沿用了《機(jī)關(guān)檔案工作條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）中的適用對(duì)象，將“各級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體”納入適用范圍。對(duì)于事業(yè)單位和《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》界定的社會(huì)團(tuán)體，雖然自身屬性與機(jī)關(guān)不同，但其檔案管理規(guī)律和要求又與機(jī)關(guān)類(lèi)似，《規(guī)定》在第七章附則第六十九條將其歸入“可參照?qǐng)?zhí)行”范疇。在立法依據(jù)上，《規(guī)定》將《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檔案法》）、《條例》等法律法規(guī)作為依據(jù)。需要說(shuō)明的是，作為一項(xiàng)部門(mén)規(guī)章，除了明列的《檔案法》《條例》外，《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施辦法》）等上位法律法規(guī)都應(yīng)作為本《規(guī)定》的依據(jù)。
定義與價(jià)值
為了方便機(jī)關(guān)人員理解和把握，《規(guī)定》在基本遵循《檔案法》“檔案”定義的基礎(chǔ)上，給出了更加符合機(jī)關(guān)工作語(yǔ)境的“機(jī)關(guān)檔案”定義，即“機(jī)關(guān)在公務(wù)活動(dòng)中形成的，對(duì)國(guó)家和社會(huì)有查考、利用和保存價(jià)值的各種形式、各種載體的歷史記錄”。同《檔案法》定義相比，《規(guī)定》中“機(jī)關(guān)檔案”定義將“活動(dòng)”明確為“公務(wù)活動(dòng)”，略去了“直接”字樣；將“保存價(jià)值”擴(kuò)展為“查考、利用和保存價(jià)值”；將“不同形式”明確為“各種形式、各種載體”。將“活動(dòng)”明確為“公務(wù)活動(dòng)”，是為了強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)檔案是在機(jī)關(guān)履行職責(zé)、從事公務(wù)活動(dòng)中形成的檔案，不再?gòu)?qiáng)調(diào)“直接”不是否定檔案的原始性，而是希望在信息化條件下能盡量解脫傳統(tǒng)載體檔案認(rèn)識(shí)經(jīng)驗(yàn)的束縛，避免因?yàn)檫^(guò)多限制條件影響對(duì)新載體、新形式檔案屬性的判斷。將“保存價(jià)值”擴(kuò)展為“查考、利用和保存價(jià)值”，是強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)檔案除了長(zhǎng)期保存價(jià)值之外，查考、利用價(jià)值也需要被重視、關(guān)注和明確，這也更加符合機(jī)關(guān)對(duì)于文件材料收集范圍和檔案管理對(duì)象的認(rèn)知。將“不同形式”明確為“各種形式、各種載體”，目的是強(qiáng)調(diào)文字、圖表、聲像等各種形式，紙張、膠片、磁帶（盤(pán)）、光盤(pán)等各種載體都應(yīng)納入檔案管理范圍，使機(jī)關(guān)檔案邊界更加明確。
對(duì)于機(jī)關(guān)檔案工作的價(jià)值，《規(guī)定》分為2款表述：第一款指出機(jī)關(guān)檔案工作在檔案工作乃至國(guó)家檔案事業(yè)的地位和價(jià)值，提出“機(jī)關(guān)檔案工作是檔案工作開(kāi)展的基礎(chǔ)，是國(guó)家檔案事業(yè)的重要組成部分”，充分體現(xiàn)了“檔案事業(yè)是以檔案室為基礎(chǔ)，檔案館為主體”這一基本論斷。第二款重點(diǎn)描述了機(jī)關(guān)檔案工作作為一項(xiàng)不可缺少的基礎(chǔ)性工作對(duì)于機(jī)關(guān)的價(jià)值和作用，提出做好檔案工作無(wú)論對(duì)于推進(jìn)依法行政、促進(jìn)科學(xué)決策、提高治理水平，還是保護(hù)單位和個(gè)人合法權(quán)益、維護(hù)機(jī)關(guān)歷史真實(shí)面貌都具有重要的意義。這既是對(duì)機(jī)關(guān)檔案工作價(jià)值的體現(xiàn)，同時(shí)也為各個(gè)機(jī)關(guān)檔案工作的開(kāi)展明確了努力方向。
檔案工作體制
統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理是我國(guó)檔案工作的組織原則和管理體制。這一體制在機(jī)關(guān)檔案工作領(lǐng)域體現(xiàn)為：“國(guó)家檔案行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)機(jī)關(guān)檔案工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一制度，負(fù)責(zé)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)檔案工作的監(jiān)督、指導(dǎo)和檢查。地方檔案行政管理部門(mén)在上級(jí)檔案行政管理部門(mén)指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)檔案工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、制度建設(shè)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)檔案工作的監(jiān)督、指導(dǎo)和檢查。”對(duì)于中央和地方專(zhuān)業(yè)主管機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，《條例》賦予其檔案部門(mén)按照本專(zhuān)業(yè)的管理體制對(duì)本系統(tǒng)和直屬單位的檔案工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督與檢查的職責(zé)，作為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理體制的有效補(bǔ)充。不過(guò)，這一職責(zé)在法理和實(shí)踐上都需要進(jìn)一步優(yōu)化：首先，《條例》將相應(yīng)職責(zé)賦予了檔案部門(mén)而不是機(jī)關(guān)，但按照《實(shí)施辦法》，檔案行政管理部門(mén)才是對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)方針政策的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查、依法查處檔案違法行為的適格主體。其次，由于界定模糊，實(shí)踐中存在個(gè)別行業(yè)主管部門(mén)違背“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”原則開(kāi)展監(jiān)督指導(dǎo)工作，從而造成政出多門(mén)，影響國(guó)家檔案資源建設(shè)的現(xiàn)象。
有鑒于此，《規(guī)定》在重申統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的體制要求的同時(shí)，明確提出“中央、地方專(zhuān)業(yè)主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本專(zhuān)業(yè)的管理體制，在檔案行政管理部門(mén)指導(dǎo)下對(duì)本系統(tǒng)和直屬單位的檔案工作進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)。中央、地方專(zhuān)業(yè)主管機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理原則”，將履行職責(zé)主體和職責(zé)內(nèi)容作了進(jìn)一步優(yōu)化，使之更好地符合相應(yīng)法律法規(guī)的立法原意。為了準(zhǔn)確界定“檢查”職責(zé)，《規(guī)定》明確“檔案行政管理部門(mén)履行檢查職責(zé)時(shí)，以進(jìn)入相關(guān)場(chǎng)所檢查，詢問(wèn)有關(guān)人員，查閱、復(fù)制有關(guān)檔案資料等方式開(kāi)展”，保證職責(zé)正常履行。
管理原則與管理要求
《規(guī)定》指出“機(jī)關(guān)的全部檔案應(yīng)當(dāng)集中、統(tǒng)一管理”，明確了機(jī)關(guān)檔案管理的基本原則。這項(xiàng)原則源自《條例》的集中統(tǒng)一原則，但在表述上更加清晰明確，即一要集中管理，二要統(tǒng)一管理。所謂集中管理，是指對(duì)屬于國(guó)家規(guī)定的應(yīng)當(dāng)歸檔的文件材料，必須按照規(guī)定向本單位檔案機(jī)構(gòu)移交，進(jìn)行集中保存和管理，以達(dá)到集約管理、節(jié)省成本的目的。在實(shí)踐中，確實(shí)存在某些門(mén)類(lèi)檔案實(shí)體在一定時(shí)期內(nèi)分散管理的現(xiàn)象，比如會(huì)計(jì)檔案、科技檔案等需要按照國(guó)家規(guī)定或工作需要在相應(yīng)部門(mén)留存一定時(shí)間，但這與集中管理原則并不矛盾。所以，集中管理不是無(wú)規(guī)則、機(jī)械地集中，而是在滿足國(guó)家規(guī)定及工作需要的前提下進(jìn)行的集中。從實(shí)現(xiàn)檔案管理目的來(lái)說(shuō)，強(qiáng)調(diào)集中管理，除了物理集中外，還應(yīng)關(guān)注管理責(zé)任的移轉(zhuǎn)和管理權(quán)的集中，還應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)信息的集中。所謂統(tǒng)一管理，是指機(jī)關(guān)檔案管理應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一歸口，由機(jī)關(guān)檔案部門(mén)制定統(tǒng)一的檔案管理原則、方法和要求，對(duì)各個(gè)門(mén)類(lèi)檔案的收集對(duì)象、整理方法、保管保護(hù)、歸屬流向等重要內(nèi)容進(jìn)行約束規(guī)范，避免各行其是。
《規(guī)定》提出“機(jī)關(guān)檔案管理應(yīng)當(dāng)維護(hù)檔案的真實(shí)、完整、可用和安全，便于檢索、利用和開(kāi)發(fā)”，明確了機(jī)關(guān)檔案的管理要求和管理目標(biāo)。“真實(shí)、完整、可用和安全”移植自《信息與文獻(xiàn)文件管理第1部分：通則》（GB/T 26162.1—2010）和《電子文件管 理暫 行辦 法》（廳 字〔2009〕39號(hào)），即所謂“四性”。將“四性”確定為機(jī)關(guān)檔案管理的要求和目標(biāo)，一方面是由于機(jī)關(guān)檔案中電子檔案的比重越來(lái)越大，管理要求需要認(rèn)真考慮電子檔案管理需求；另一方面，“四性”與完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)、安全等傳統(tǒng)管理要求在本質(zhì)上并無(wú)根本不同，對(duì)于傳統(tǒng)載體檔案管理來(lái)說(shuō)，“四性”同樣具有啟發(fā)和借鑒意義。結(jié)合GB/T 26162.1—2010給出的定義，可以如此認(rèn)識(shí)《規(guī)定》中提到的“真實(shí)、完整、可用和安全”：
“真實(shí)”強(qiáng)調(diào)檔案的形成應(yīng)當(dāng)遵循相關(guān)的管理辦法和流程，并且全過(guò)程都在受控的環(huán)境中進(jìn)行，檔案內(nèi)容、版面結(jié)構(gòu)和形成背景未被篡改。比如，無(wú)論紙質(zhì)公文、電子公文都需要按照公文辦理規(guī)定的程序、要求完成并歸檔。“完整”強(qiáng)調(diào)檔案應(yīng)當(dāng)齊全完整，檔案門(mén)類(lèi)、卷件構(gòu)成、文件構(gòu)成要素等各個(gè)層面都要保證齊全。比如，件內(nèi)文件正本、發(fā)文稿紙、定稿等要齊全，正本的正文、附件都要齊全等。“可用”強(qiáng)調(diào)的是文件能夠被定位查找、檢索、呈現(xiàn)或理解。所以，要按照規(guī)范進(jìn)行組件或立卷，保持文件之間的聯(lián)系，進(jìn)行必要的著錄，編制檢索工具，并規(guī)范文檔格式等。“安全”強(qiáng)調(diào)要為檔案提供安全可信賴(lài)的環(huán)境，保證檔案實(shí)體安全和信息安全。
組織領(lǐng)導(dǎo)與經(jīng)費(fèi)保障
在組織領(lǐng)導(dǎo)方面，《規(guī)定》提出“機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)檔案工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，將檔案工作納入整體規(guī)劃、年度工作計(jì)劃和考核體系，與業(yè)務(wù)工作同步部署、同步實(shí)施、同步發(fā)展”?！兑?guī)定》提出了具體落實(shí)組織領(lǐng)導(dǎo)的2項(xiàng)措施：一是要實(shí)現(xiàn)“三納入”，將檔案工作納入整體規(guī)劃、年度工作計(jì)劃和考核體系。要著眼機(jī)關(guān)全局工作通盤(pán)考慮檔案工作，做好檔案工作的頂層設(shè)計(jì)，明確具體實(shí)施方案并采取考核等手段進(jìn)行督促，保證將相關(guān)工作要求落到實(shí)處。二是提出檔案工作與業(yè)務(wù)工作“三同步”，將檔案工作與業(yè)務(wù)工作同步部署、同步實(shí)施、同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同進(jìn)步和提高，切實(shí)將組織領(lǐng)導(dǎo)要求落到實(shí)處。
在經(jīng)費(fèi)保障方面，《規(guī)定》將經(jīng)費(fèi)分列為基礎(chǔ)設(shè)施配備和維護(hù)經(jīng)費(fèi)、檔案日常管理工作經(jīng)費(fèi)、檔案信息化建設(shè)經(jīng)費(fèi)以及檔案宣傳、培訓(xùn)等其他經(jīng)費(fèi)4大類(lèi)，并要求列入機(jī)關(guān)年度財(cái)政預(yù)算，為檔案工作各個(gè)流程、各項(xiàng)任務(wù)順利開(kāi)展提供基本保障。在上述經(jīng)費(fèi)中，基礎(chǔ)設(shè)施配備和維護(hù)經(jīng)費(fèi)對(duì)應(yīng)《規(guī)定》第三章提出的基礎(chǔ)設(shè)施要求；檔案日常管理工作經(jīng)費(fèi)對(duì)應(yīng)《規(guī)定》第四章各項(xiàng)管理流程所需經(jīng)費(fèi)；檔案信息化建設(shè)經(jīng)費(fèi)對(duì)應(yīng)《規(guī)定》第五章信息化建設(shè)所需經(jīng)費(fèi)。因此，在經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)充分考慮工作需求，避免顧此失彼，掛一漏萬(wàn)，影響工作正常開(kāi)展。
作者單位：國(guó)家檔案局
責(zé)任編輯：田小燕
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